福州市进一步推进医疗联合体建设和发展实施方案

　　为贯彻落实《福建省人民政府办公厅关于印发福建省推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知》（闽政办〔2017〕144号）精神，进一步加强和完善医联体建设，推进医联体科学、规范、健康发展，更好地实施分级诊疗，满足群众健康需求，结合我市实际，制定本实施方案。

　　一、总体要求

　　全面贯彻党的十九大精神，认真落实党中央、国务院和省委省政府、市委市政府决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，立足福州实际，按照“政府主导、统筹规划，坚持公益、创新机制，资源下沉、提升能力，便民惠民、群众受益”的原则，以体制机制改革为突破口，以均衡下沉医疗资源、提升基层服务能力、推进分级诊疗为根本目的，以建设紧密型医联体为重点，逐步改造和完善医疗服务体系，促进医疗服务模式转变，建立分工协作机制和合理就医秩序，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变，让群众享有更多的获得感。

　　二、工作目标

　　推进以综合（中医）医联体、专科联盟、县域医共体和城市医疗集团为主要形式的医联体建设，鼓励社会办医疗机构加入医联体，推进医疗服务供给侧结构性改革，促进医疗资源均衡分布，让人民群众享受更加优质便捷的医疗服务，推动解决人民群众日益增长的健康服务需要与优质医疗卫生资源发展不平衡不充分的矛盾。2018年，健全医联体制度基本框架，结合医联体龙头医院优势和医疗资源分布情况，科学调整医联体数量、布局、组织形式和功能定位，100%公立医疗机构全部纳入医联体体系，50%以上的县（市）区建成一个有明显成效的紧密型医联体。2020年，原则上100%的县（市）区建成一个或以上有明显成效的紧密型医联体，构建覆盖全市、辐射周边的多形式、多类型医联体，形成较为完善的医联体政策体系，区域内医疗资源有效共建共享，基层医疗卫生服务能力持续提升，分级诊疗制度基本形成。

　　三、组织模式

　　（一）紧密型医联体

　　1.县域医共体。由县（市）区公立医疗机构管理委员会牵头，以县级公立医院为龙头，打破横向和纵向行政区域壁垒，横向整合县域医疗资源，促进医疗资源纵向流动，组建县域医共体。巩固完善闽清县、永泰县县域医共体建设，连江县、罗源县2018年底前完成县域医共体建设，福清市、闽侯县2019年底前至少建成一个紧密型医共体。医共体应以医保打包支付为主要纽带，建立内部人、财、物高度集中统一的管理机制，着力推进县域办医体制重构、服务体系重组、运行机制重建和就医秩序重塑。

　　2.城市医疗集团。按照“利益共享、责任共担”的原则和“资源配置、人事管理、财物管理、运行管理、医疗服务、医疗保障”一体化的要求，采取“全面托管、重点托管、专科托管”等形式，推进管办分开，形成独立运作、内部资源共享、分工协作的城市医疗集团，重点要做强社区卫生服务中心。晋安区、马尾区、长乐区应发挥区级医院优势和区位特点，建设城市医疗集团，其中晋安区、长乐区2018年底前完成，马尾区2019年底前完成。支持市级医院与区级政府合作共建，鼓励由福州市第一医院牵头，从“院办院管”向“集团一体化管理转变”，探索医保费用“总额打包，结余留用”机制，按照“人员编制一体化、运行管理一体化、医疗服务一体化”原则，联合福州市第六医院、水部社区卫生服务中心、鳌峰社区卫生服务中心等进行统一管理，2018年底前组建福州市第一医院医疗集团。

　　（二）非紧密型医联体

　　1.综合（中医）医联体。由三级医院发起，联合市县乡医疗机构，建立人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、分工协作、服务衔接的合作关系。保留福州市第一医院医联体、福州市第二医院医联体和福州市中医院医联体现有组织框架，推动形成三甲医院、二级医院和基层医疗卫生机构“321”区域长期稳定的纵向合作模式，建立管理、技术、人才、信息、资产和文化等更为紧密的纽带关系，构建具有较强区域辐射能力的纵向综合（中医）医联体。

　　2.专科联盟。支持三级医院以医院优势专科和特色专科为支撑，通过专科共商共建共享，形成专科协作服务网络。现有皮肤、儿童、精神、肝病、结核病等市级专科医联体2018年底前转型为专科联盟，以市级医学中心和临床重点专科等为支撑，到2020年底前新增10个以上专科联盟，支持市级专科联盟跨市域发展，鼓励与省级以上专科联盟开展合作共建。通过建设专科联盟，使辖区居民疑难危重患者得到专科同质化诊疗和顺畅的层级转诊，使医疗机构专科间建立经常性的协作关系，提升重大疾病救治能力。

　　四、管理模式

　　（一）紧密型医联体

　　1.坚持管办分开政事分开。加强政府宏观管理和规划引导，落实政府办医的领导、保障、管理和监督责任，明晰政府与医联体之间的关系。公立医疗机构管理委员会或理事会对医联体运行监管负总责；卫生计生部门由直接管理医院向行业管理转变，履行对医联体医疗业务、公共卫生和中医药事业发展等监管责任；医保部门对医联体采取医保资金打包支付方式，对其合理使用医保资金负全程监管责任；医管委其他成员单位各负其责。赋予医联体代表政府履行办医责任和监管公立医疗机构国有资产运营责任，落实其在人事、分配、经营及财务管理等方面自主权。

　　2.实行一体化的管理机制。参照《世行贷款医改促进项目福建省2018年度工作要点》（闽医改组〔2018〕1号）总医院组建流程组建总医院，统筹优化医疗资源配置，实行权、责、利相统一的管理机制，有效构建管理共同体、服务共同体、责任共同体、利益共同体和发展共同体，提升资源配置和使用效率，调动各方积极性，增强群众获得感。医联体内可保持“三个不变”，实现“八个统一”，即：原有的机构设置、行政建制和法人主体地位保持不变，承担基本医疗、基本公共卫生服务的职能和任务保持不变，财政投入供给机制不变；统一人力资源管理、统一财务管理、统一资产管理、统一绩效考核分配、统一资源配置管理、统一医疗业务管理、统一信息化建设、统一集中采购管理。

　　（二）非紧密型医联体

　　1.坚持共商共建共享。综合（中医）医联体（专科联盟）各医疗机构均为独立法人单位，各自独立经营，保持“五个不变”，即性质和行政隶属关系不变、资产归属不变、财政拨款渠道不变、公共任务职能不变、职工身份和人事关系不变。建立理事会管理形式，以章程或协议为共同规范，以技术协作为联结纽带，定期召开理事会议，定期研究工作进展，重大问题共商，专科技术共建，医疗资源共享。

　　2.实行协同化的管理机制。综合（中医）医联体按照各级医疗机构功能定位，充分发挥三级医院引领作用，重点畅通向下转诊通道，二级及以上医院通过预留号源、床位、开通绿色通道等，对基层转诊患者提供优先服务。探索构建预防—治疗—康复—长期护理服务链，为患者提供连续性诊疗服务。充分发挥中医药在基层预防保健、诊疗、康复方面的作用。专科联盟以专科协作服务网络为主要形式，通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、远程医疗、科研和项目协作等多种方式，促进专科管理、服务、诊疗等的同质化。

　　五、主要任务

　　（一）建立分工协作机制。建立公立医院与基层医疗卫生机构长期稳定的分工协作关系，落实医疗机构功能定位，三级医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例。基层医疗卫生机构和康复医院、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。

　　（二）建立双向转诊机制。在医联体内推行双向转诊、急慢分治，明确各级医疗卫生机构服务清单，明确双向转诊服务流程，建设双向转诊信息系统，提高转诊效率。对确需到上级医院诊治的患者，基层首诊医生应主动与上级医院联系，上级医院应建立转诊绿色通道，对基层转诊病人特别是签约服务对象，优先接诊、优先检查、优先住院。

　　（三）建立连续诊疗机制。全面推行“医院—社区慢病一体化”管理，鼓励护理院、专业康复机构等加入医联体，建立医联体内转诊机制，重点畅通向下转诊通道，将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗与康复。加强医疗卫生与养老服务相结合，为患者提供便利化疾病诊疗—康复—长期护理连续性服务。

　　（四）建立资源共享机制。鼓励医联体龙头医院建立管理、技术、服务和信息平台，建立相互购买服务的财务结算制度，促进人、财、物等资源的统一管理和有序流动，提高资源利用效率。在加强医疗质量控制的基础上，推进医联体内医疗机构间检查检验结果互认。逐步实行医联体内药品、耗材、设备等统一采购、统一配送。

　　（五）建立发展激励机制。由各级政府设立医联体发展专项资金用于支援医师差旅补助、学科建设、医学科研和人才培养、扶持中医药事业发展。紧密型医联体龙头医院可统筹各分院收入增长部分，以调动积极性、保障可持续性。创新人事管理制度，完善与医联体相适应的职称晋升办法，实行科学评价，拓展基层医务人员职业发展空间。

　　（六）建立人才流动机制。鼓励医联体内二级及以上医疗机构向基层医疗卫生机构派出专业技术和管理人才，医生可根据工作需要，在医联体内具有相应诊疗科目的医疗卫生机构执业，实行一体化管理。各地各单位应采取有效激励措施，建立有利于留住人才、引导优质医疗人才和技术资源下沉机制，构建分级诊疗强基层的人才支撑体系。

　　（七）建立业务培训机制。充分发挥龙头医院的人才优势，安排学科带头人或主治医师以上职称的专家定期到基层医疗卫生机构坐诊、会诊，开展临床带教、师徒传承、巡回查房、疑难病例讨论和业务培训。同时，组织基层医务人员到上级医院定期开展分年度、分梯次的业务进修和人才培训，不断提升基层医务人员业务素质和服务水平。

　　六、保障措施

　　（一）完善人员保障和激励政策。完善与医联体相适应的职称晋升办法，医联体内上级医院的医务人员到县级及以下医疗机构开展诊疗服务视同晋升前下乡，其服务时间2年内累积满半年以上，可视同下基层连续服务满半年。探索建立医联体内弹性工作制和协议薪酬制，医联体内卫生技术人员和管理人员到下级医院服务（含远程医疗服务）可以获得适当报酬（具体由双方协商确定）。鼓励中级专业技术职称以上医师在基层医疗卫生机构设立医生工作室，鼓励上级医院管理人员在基层医疗机构中担任负责人，在医联体内执业，医师不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。探索医联体内护师、药师多点执业服务。

　　（二）发挥医保经济杠杆作用。医保对紧密型医联体采取打包支付，建立“统一预算、总额预付、超支不补、结余留用”机制，结余留用的医保资金纳入医疗服务性收入，形成医联体内部统一的利益导向，促进医疗资源下沉。强化医保政策调节，推行按病种收付费改革，提高按病种收付费住院患者出院人数占总出院人数占比，合理拉开不同等级医疗机构的医保支付水平。简化医联体内医保转诊、报销手续，取消医联体内转诊医保二次起付线，县域内无法医治的患者转诊至市级医院的，医保报销比例参照县级医院政策执行，市级医院下转的，医保报销比例按照接收医疗机构政策执行，探索非急诊疾病未经转诊自行越级就诊提高自付比例或不予报销政策，引导群众合理就医，促进基层首诊，减轻患者负担。积极探索将远程医疗服务费纳入医保报销支付范畴。建立健全互联网诊疗收费政策，加强使用管理，促进形成合理的利益分配机制，支持互联网医疗服务可持续发展。

　　（三）强化信息化支撑。利用省、市全民健康信息平台，统筹开发支撑医联体内的医院运营管理、医疗协同服务相关的信息系统，加快实现医联体内医疗资源上下贯通、信息互通共享、业务高效协同，便捷开展预约诊疗、双向转诊、远程医疗、健康管理、线上复诊、处方点评、用药指导等服务，推进“基层检查、上级诊断”， 推动构建有序的分级诊疗格局。医疗联合体内上级医疗机构应积极借助互联网+、人工智能等技术手段，面向基层提供远程会诊、远程心电诊断、远程影像诊断等服务，促进医疗联合体内医疗机构间检查检验结果实时查阅、互认共享，到2020年，远程医疗服务覆盖到全部县级公立医院和乡镇卫生院以及80%社区卫生服务中心，并逐步向村卫生室和社区卫生服务站延伸，提升基层医疗服务能力和效率。

　　（四）健全医联体内财务管理制度。非紧密型医联体内医疗机构间提供远程医疗服务（如远程会诊、远程心电及影像诊断报告等）或实体化服务（如消毒供应、临床标本检验化验、病理检查等）可采取自愿协商的原则，建立医疗机构间相互购买服务结算等内部财务管理制度。完善远程医疗服务和家庭医生签约收费政策，规范检验检查、消毒供应、医院管理、医院后勤等服务的财务收支行为。允许医联体根据实际情况收取管理费用，并纳入医院预算管理，主要用于医联体日常管理支出、下派人员补助等。医院要把管理费用、人员流动差旅及补助费用、人员绩效、教学活动费用等医联体运行支出项目纳入年度支出预算。

　　（五）加强区域医疗资源共享。支持紧密型医联体内建立医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心、药事服务中心等，为医联体内各医疗机构提供一体化服务并可辐射周边相应区域。建立医联体内部统一的药械采购机制，实行药品、耗材联合采购与配送，形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制，经药品监督管理部门批准的部分临床急需的院内制剂在医联体内可调剂使用，医疗机构可委托符合条件的第三方机构提供药品配送上门服务。探索医疗机构处方信息与药品零售消费信息互联互通、实时共享，促进药品网络销售和医疗物流配送等规范发展。医联体内部可按照资产处置相关规定，将闲置设备、设施流转到急需的医疗卫生机构。

　　（六）增强基层承接慢病和康复患者转诊能力。通过实行延伸处方、探索集中配送等形式加强基层和上级医院用药衔接，医联体内应统一慢性病常用药品目录，并加强高血压、糖尿病、心脑血管病、肺结核、慢性肝病、慢性肾病等重点慢性病规范化诊疗及管理；对诊断明确、病情稳定、依从性好的需长期服药的慢性病患者，基层医师可根据上级医院处方开具相同药品（麻醉药品除外），提供一次性开具4—8周单次处方治疗性药物量服务，合理放宽慢性病患者在基层诊疗和用药医保费用控制指标，方便患者就近就诊取药。鼓励基层医疗卫生机构根据需要设置20张以上全科诊疗、康复、护理病床，为病情稳定的慢性病患者、康复期患者等提供医疗、康复护理服务。医联体内二级医院可根据三级医院患者转诊需求，适当调整床位安排，专门用于接收三级医院下转患者。

　　（七）建立与医联体相适应的绩效考核机制。强化对医联体的考核和制度约束，将医联体成员履行医联体章程、功能定位、分工协作、技术辐射带动、医疗资源下沉、基层医疗能力提升等情况以及基层人才队伍建设、诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等纳入医联体绩效考核指标体系，并将考核评价结果与医院等级评审、临床重点专科评审、财政补助资金、院长年薪、医院工资总额（绩效工资）挂钩，作为人事任免、晋升、评优评先等的重要依据。

　　七、组织实施

　　（一）加强组织领导。各级政府要落实办医的领导、管理、保障和监管责任，充分发挥各级医管委作用，建立部门协调推进机制，研究协调医联体建设重大事宜。要落实公立医院投入政策，对参与医联体建设的各医疗机构要继续按原渠道拨付财政补助经费，建立财政补助资金与绩效评价挂钩机制。

　　（二）明确部门职责。各级医改办、医管委要发挥牵头协调作用，卫计行政部门具体负责医联体建设组织实施和行业监管，保障医疗质量安全。医保部门要进一步理顺医疗服务价格，推进医保支付方式改革，加强医保医疗服务监管。财政部门要按规定落实财政补助政策。医管委各成员单位按照职责分工，进一步完善支持医联体建设的相关政策措施，形成工作合力。

　　（三）实行备案管理。医联体牵头医院和其他成员单位签订合作协议后的5个工作日内，要将协议分别向《医疗机构执业许可证》登记机关报告备案。协议内容必须明确双方的权利、责任和义务，并对人才培养、门诊下沉、急慢分治、双向转诊、远程医疗、医技资源共享、利益分配机制等进行约定，确保工作责任落实。医联体合作终止或发生其他重大变化时，双方应于5个工作日内向执业登记机关申请取消备案。之前未备案的应于8月30日前及时补充备案。

　　（四）加强督查评估。各级医改办等有关部门要通过调研、专项督查、定期评估等方式开展经常性督导，及时掌握工作进展，及时总结典型经验，及时改进工作措施，增强工作的主动性、预见性和创造性。要建立医联体效果评价机制和绩效考核方法，增强各方参与医联体建设的积极性。要以强基层为重点，坚持问题导向，防止大医院垄断资源、“跑马圈地”“虹吸”基层资源、挤压社会办医空间等问题。

　　（五）强化宣传培训。各地要积极开展医疗机构管理人员和医务人员的政策培训，进一步统一思想、形成共识，充分调动广大医务人员参与改革的积极性和主动性。充分发挥公共媒体作用，加强医联体建设的宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序的就医格局和医联体建设的良好氛围。

　　附件：进一步推进医疗联合体建设和发展重点任务措施清单