2015年12月，中央两办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，选定吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南等7个省（市）开展生态环境损害赔偿制度改革试点。2017年12月，中央两办在试点工作基础上，制定印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称“《国家方案》”），明确自2018年起，在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，要求各省（区、市）党委、政府要及时制定实施方案，成立工作领导小组，确保改革工作落到实处。

福建作为非试点省份，在生态环境损害赔偿制度方面进行了自主探索。2016年12月，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于有序推进生态环境损害赔偿工作的实施意见》，在厦门、泉州以及其他设区市各选择一个县（市）区开展探索，各地在探索过程中取得一定的经验和成果。按照省委、省政府统一部署，由原省环保厅牵头开展福建省实施方案起草工作，经多次研究修改完善，于2018年8月形成了《福建省生态环境损害赔偿制度改革实施方案（征求意见稿）》（以下简称“《福建省方案》”）。

福州积极响应国家、省政府2018年在全国、全省全面试行生态环境损害赔偿制度的号召，按照“先行先试”政策，落实“马上就办、真抓实干”的精神，市生态环境局先行开展生态环境损害赔偿探索前期工作，委托市环科院编制《福州市生态环境损害赔偿实施办法编制工作方案》《福州市生态环境损害赔偿制度改革先行试点实施方案（讨论稿）》及《福州市生态环境损害赔偿实施办法（讨论稿）》。市生态环境局综合考虑重点生态功能区划及发展定位，经征求永泰县政府意见，报市政府主要领导同意，选取永泰县开展生态环境损害赔偿先行探索工作。2017年12月，永泰县委、县政府正式印发《永泰县生态环境损害赔偿工作实施方案》（樟委〔2017〕144号）；永泰县财政局、原环保局联合制定《永泰县生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》。2016年9月以来，市生态环境局、市环科院与市直相关部门进行沟通讨论，同时结合《福建省方案》和永泰县先行探索经验，对讨论稿进行了修改完善，于2018年8月形成了《福州市生态环境损害赔偿制度改革实施方案（征求意见稿）》（以下简称“《福州市方案》”）。

一、《福州市方案》起草思路

《福州市方案》以《国家方案》和《福建省方案》框架和要求为基础，重点对工作流程、责任主体和部门定位三个关键方面进行梳理和细化，提高方案的可操作性和适用性。起草过程中，注重把握以下原则：一是以《国家方案》和《福建省方案》为遵循，确保要求不放宽、任务不遗漏，部分目标严于国家、省要求。二是以《福建省方案》为基础，结合永泰县先行探索试点情况，充分吸收现有经验和特色，做好省市县方案有机衔接。三是把案例实践作为我市改革的重点，以构建省、市协调联动的制度体系为目标，提出5项需由市直部门出台的配套政策。四是突出监管前移、源头预防，保障生态环境安全。

二、《福州市方案》主要内容

《福州市方案》包括“总体要求和目标”“基本原则”“适用范围”“主要任务”和“保障措施”5项正文，以及附件“福州市生态环境损害赔偿制度配套政策及部门任务分工”。主要内容如下：

（一）总体要求和目标。与《福建省方案》总体一致，明确2018、2019、2020年度工作任务，即：2018年起，在全市范围内试行生态环境损害赔偿制度，成立生态环境损害赔偿制度改革领导小组，制定出台改革实施方案，明确生态环境损害赔偿适用范围、各部门职责分工。2019年做好配套政策文件的制定实施，初步完成我市生态环境损害赔偿制度设计，并与国家、省级生态环境损害赔偿配套制度相衔接；加强案例筛选，开展案例实践。到2020年，力争在全市范围内构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

（二）基本原则。与《福建省方案》一致，即：依法推进、鼓励创新，环境有价、损害担责，主动磋商、司法保障，信息共享、公众监督四项原则。

（三）适用范围。提出市级方案的创新点：与《福建省方案》基本一致，（1）细化第5条“发生环境污染、生态破坏事件造成本地物种种质特性下降、造成地区生态系统服务功能下降、造成区域土壤重金属污染等严重后果的”；（2）针对福州存在大量的矿山生态环境损害需要治理修复等历史遗留问题，《福州市方案》增加了“涉及历史遗留且无责任主体的生态环境损害问题，由属地政府纳入正常环境治理工作”的不适用情形。

（四）主要任务。包括：明确赔偿范围、确定赔偿义务人、确定赔偿权利人、明确启动程序、开展赔偿磋商、完善赔偿诉讼规则、加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督、规范生态环境损害鉴定评估、加强生态环境损害赔偿资金管理等9个方面。其中：

1．明确赔偿范围中，提出市级方案的创新点：损害赔偿费用范围在《福建省方案》基础上增加了环境应急、跟踪监测、生态环境修复效果评估、律师代理和诉讼以及人员转移安置等合理性费用。

2．确定赔偿义务人中，提出市级方案的创新点：损害赔偿义务人在《福建省方案》基础上进一步细化，赔偿义务人包括但不限于直接责任方、相关责任方及经法院等有权机关认定的其他与生态环境损害负有责任的单位或个人均应当承担损害赔偿责任。

3．确定赔偿权利人中，市人民政府作为市级生态环境损害赔偿权利人，负责市域范围内的生态环境损害赔偿工作及配合省政府作好跨市域的生态环境损害赔偿工作。市人民政府可指定市自然资源和规划局代为行使市级生态环境损害赔偿权利人职责，统一负责生态环境损害赔偿具体工作。市人民政府也可指定其所属的生态环境、城乡建设、水利、农业农村、林业、海洋与渔业等相关部门，按各自职责牵头组织相关县（市）区政府做好市域内相关领域生态环境损害赔偿具体工作。生态环境损害涉及多个领域的，由相关职能部门共同开展生态环境损害赔偿工作。

4．明确赔偿启动程序中，市自然资源、生态环境、城乡建设、水利、农业农村、林业、海洋与渔业等负有生态环境、自然资源监督管理职能的市直部门，要及时提供所辖领域内发生的属于本实施方案适用范围内的生态环境损害案件，由市自然资源和规划局确认后启动市级生态环境损害赔偿工作。由市生态环境局牵头出台生态环境损害赔偿调查启动管理办法。

5．开展赔偿磋商中，将磋商作为诉讼的前置条件，提出赔偿权利人指定的部门、机构应主动与赔偿义务人磋商。

6．完善诉讼规则中，明确由市中级人民法院出台配套的诉前证据保全、先予执行、执行监督工作实施方案。

7．加强生态环境损害修复与损害赔偿的执行和监督中，提出赔偿义务人无能力修复的，实施货币赔偿，用于委托第三方开展修复工作。

8．规范生态环境损害鉴定评估中，提出市级方案的创新点：明确赔偿权利人指定的部门或机构应优先从国务院环境保护主管部门编制的环境损害鉴定评估推荐机构名录、省司法厅和市司法局批准的生态环境损害司法鉴定评估机构名录中选择鉴定评估机构，且应与生态环境损害鉴定评估机构就工作任务、鉴定评估方案、鉴定评估费用、违约责任等内容进行协商，并依法签订委托合同。市司法局要完善市级司法鉴定评估机构资质管理制度和工作程序，组织开展司法鉴定评估机构登记评审工作；研究制定司法鉴定评估机构选定程序，保障独立开展生态环境损害鉴定评估，并做好与司法程序的衔接。

9．加强生态环境损害赔偿资金管理中，具体的资金管理方案由市财政局出台相关配套政策。提出市级方案的创新点：设立市级生态环境损害赔偿基金，鼓励有条件的县（市）区设立生态环境损害赔偿基金，作为生态环境损害赔偿资金的补充，积极探索建立企业环境损害赔偿基金与环境修复保证金制度和高风险行业环境责任信托基金与强制环境责任保险制度。明确生态环境损害赔偿资金来源主要包括：（1）生态环境损害赔偿磋商索赔的资金；（2）赔偿权利人指定的部门机构提起的生态环境损害赔偿诉讼案件经判决生效、调解确定的生态环境损害赔偿资金；（3）环境污染刑事案件的罚金或没收的财产（变卖所得）；（4）损害责任人自愿支付的赔偿金。

（五）保障措施。包括：加强组织领导、建立工作联席会议、明确部门职责、强化源头预防、加强政策和经费保障、推进技术队伍建设、强化监督问责和鼓励公众参与等8个方面。其中：

1．加强组织领导中，与《福建省方案》保持上下联动的连贯性，一是市级成立市生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组，统筹全市有关工作，二是明确自2019年起，自然资源、生态环境、城乡建设、水利、农业农村、林业、海洋与渔业、司法、财政等市直部门报送生态环境损害赔偿工作情况的要求和时间节点。

2．建立联席会议制度为市级方案的创新点。建立跨部门的生态环境损害赔偿工作联席会议和联络员制度，联席会议成员包括自然资源、生态环境、城乡建设、水利、农业农村、林业、司法、财政、海洋与渔业等市直部门，由赔偿权利人或代行使赔偿权利人的市自然资源和规划局负责组织。联席会议受赔偿权利人委托，负责指导、协调生态环境损害赔偿相关事项，评估考核生态环境损害赔偿监督管理成效，研究决定生态环境损害赔偿启动、鉴定评估、资金管理等重大事项。

3．明确部门职责中，与《福建省方案》保持上下联动的连贯性，对市直各部门职责进行了总体概述，详见附件。

4．强化源头预防中，基本与《福建省方案》保持一致。

5．加强政策和经费保障中，明确生态环境损害赔偿制度改革工作所需经费由市级财政予以安排，提出市级方案的创新点：发展改革、科技、自然资源、生态环境、城乡建设、水利、农业农村、林业、海洋与渔业等市直部门在安排土壤、地下水、森林调查与修复、重金属防治、生态修复等相关项目时，对需要进行生态环境损害修复的县（市）区优先考虑、适当倾斜，提供政策和资金支持。

6．推进技术队伍建设中，提出市级方案的创新点：鼓励市内符合条件、技术力量强的科研院所、司法鉴定机构积极参与生态环境损害鉴定评估机构登记，强化全市鉴定评估技术支撑，尽快形成评估能力。

7．强化监督问责中，明确在生态环境损害赔偿的磋商、诉讼、索赔等环节中，应当遵守相关法律规定，符合国家有关要求。

8．鼓励公众参与，与《福建省方案》一致。