一、制定依据
依据《人民防空法》、《福建省人民防空条例》制定《福建省人民防空行政处罚裁量基准》。
二、制定过程
省人防办是第一批使用省政府网上执法平台的43个省直单位之一。在省政府法制办的指导下，省人防办依据《关于进一步规范行政裁量权工作的意见》（闽政办〔2010〕312号）、《关于做好省级网上行政执法平台建设有关工作的通知》（闽数字办〔2011〕43号），制定了《福建省人民防空办公室行政职权目录》、《福建省人民防空办公室行政处罚裁量基准》、《福建省人民防空办公室行政职权办理流程及文书（行政处罚）》和《福建省人民防空办公室行政处罚格式文书（模板）》，经省政府法制办审核后，于2012年2月15日以《福建省人民防空办公室关于结合网上人防行政执法平台建设进一步规范人防行政裁量权工作的通知》(闽人防办〔2012〕21号)下发各设区市人防办参照执行，对各设区市人防办开展网上人防行政执法平台建设、梳理人防行政职权目录、制定人防行政处罚裁量基准起到了指导与规范作用。
三、修订的原因
一是《关于调整省级行政权力、公共服务事项和原有非行政许可审批项目的通知》(闽审改办〔2015〕181号)，审核批准了《省人防办行政权力清单》、《省人防办公共服务事项清单》、《省人防办责任清单》，使《福建省人民防空办公室行政职权目录》也随之发生了变化；二是2011年制定的《福建省人民防空办公室行政处罚裁量基准》,对违法行为的处罚设有上下限幅度，不符合行政处罚零自由裁量的要求，对有的违法情形的设定表述过于原则，不便于执法人员在执法过程中快速地认定违法事实。按照省政府办公厅《关于做好网上执法平台运行工作的通知》（闽政办〔2015〕60号）“抓紧做好行政处罚事项和裁量基准等相关信息的动态更新和发布”的要求，需要对人防行政职权及行政处罚裁量基准信息进行更新。
四、修订的必要性
全省统一适用人防行政处罚裁量基准，一是省政府加强网上行政执法平台建设，规范网上行政执法平台运行和规范行政权力运行工作的要求；二是能够解决同一违法行为，或同一违法行为人的同一违法情形在不同辖区受到不同行政处罚裁量的问题； 三是有利于规范全省网上人防行政处罚案件的办理，加强对执法行为的监管，实现行政执法行为“业务公开、过程受控、全程在案、永久追溯”，提高执法效率和规范化水平。
五、征求意见情况
2014年，省人防办着手编制《福建人防行政执法知识手册》，对《福建省人民防空办公室行政处罚裁量基准》进行了修订，于2015年7月提交省人防办组织的全省人防依法行政法规培训班讨论审议，整理后印发各设区市人防办征求意见。这次修订，合理地吸收了各设区市人防办的意见。
六、关于《福建省人民防空行政处罚裁量基准》职权名称、违法情形、处罚幅度设定
（一）关于人防行政职权事项编码设定
依据《福建省行政职权事项编码规则》，行政职权事项编码由四个部分组成，共16位。如：350000390-CF-001行政职权事项编码含义为“福建省人民防空办公室行政处罚职权事项-不修建防空地下室的”，其中350000-表示区域代码（35-福建省，00 00-省直），390-表示系统内代码（39-人民防空），CF-表示职权类别（“处罚”拼音首字母），001-表示事项编号。
（二）关于人防行政处罚职权名称的种类设定
人防行政处罚职权名称是依据《人民防空法》、《福建省人民防空条例》规定的对违法行为给予行政处罚事项设定的，共八种，分别是：1.不修建防空地下室的；2.侵占人民防空工程的；3.不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程的；4.损坏人民防空工程的；5.经批准拆除人民防空工程后拒不补建又不补缴易地建设费的；6.占用人民防空通信专用频率、使用与防空警报相同的音响信号或者擅自拆除人民防空通信、警报设施的；7.阻挠安装人民防空通信、警报设施拒不改正的；8.向人民防空工程内排入废水、废气或者倾倒弃物的。
（三）关于人防行政处罚裁量基准设定
行政处罚裁量基准包括职权依据、违法情形、处罚类型、处罚幅度四个方面。
1.职权依据设定。职权依据是指适用的法律、法规、规章及相关文件的全称、条款及内容。《福建省人民防空行政处罚裁量基准》的职权依据是适用《人民防空法》和《福建省人民防空条例》规定的行政处罚条款设定的。
2.违法程度设定。在实际执法过程中，执法人员依据《人民防空法》、《福建省人民防空条例》给出的处罚幅度确认违法程度会因人而异，存在较大的行政处罚自由裁量空间。为此，统一把违法程度划分成“轻微”、“一般”、“较重”、“严重”和“特别严重”五种，既便于执法人员在取证阶段快速地作出违法情形认定，又消除了行政处罚自由裁量空间。
3.违法情形设定。把《人民防空法》和《福建省人民防空条例》规定的违法行为按照违法程度作出了层次性描述，便于执法人员确认违法事实。
4.处罚幅度设定。一是严格按照《人民防空法》和《福建省人民防空条例》规定的处罚幅度设置，既没有提高上限，擅自加大处罚力度，也没有降低下限,降低处罚标准；二是对每一种违法情形只给出了违法者个人或单位一种规定处罚幅度内适当的处罚，取消了执法人员的自由裁量空间。
（四）关于职权名称层次区分性设定
1.关于“不修建防空地下室的”职权名称设定
《人民防空法》第四十八条“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期补建，可以并处十万元以下的罚款。”把“不修建战时可用于防空的地下室的”职权名称设定为“不修建防空地下室的”，这样表述，就与《福建省人民防空条例》第三十八条规定相一致。
2.关于“侵占人民防空工程的”职权名称设定
在执法实践中，以实际侵占人民防空工程的面积来认定违法情形，比较直观和更具有操作性。对造成损失的应当依法赔偿。
3.关于“损坏人民防空工程的”职权名称设定
依据《人民防空法》第四十九条（三）“违反国家有关规定，改变人民防空工程主体结构、拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的”和《福建省人民防空条例》第四十条（二）“损坏人民防空工程或者经批准拆除人民防空工程后拒不补建又不补缴易地建设费的”规定，把两者违法情形合在一起，职权名称设定为“损坏人民防空工程的”，方便执法人员对违法情形认定。
⑴在执法实践中，“改变人民防空工程主体结构、拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的”违法事实难以认定。一是改变人民防空工程主体结构的面积（如1平方米以下）对“危害人民防空工程的安全和使用效能”不好计算认定；二是“改变人民防空工程主体结构、拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的”与“损坏人民防空工程的”的不好区分认定。例如：某人将人防工程临空墙打了一个直径5cm的洞，是属于以上哪种违法行为，不好认定。
⑵以“损坏人民防空工程危及工程安全面积”认定违法情形，便于操作。一线执法人员普遍反映，《人民防空法》第四十九条（三）“违反国家有关规定，改变人民防空工程主体结构、拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的”在执法实践中对违法情形难以认定。而《福建省人民防空条例》第四十条（二）“损坏人民防空工程或者经批准拆除人民防空工程后拒不补建又不补缴易地建设费的，除执行本条例第二十六条规定外，面积不足一百平方米的，对个人处以五百元以上二千元以下罚款，对单位处以一万元以上二万元以下罚款；面积一百平方米以上的，对个人处以二千元以上五千元以下罚款，对单位处以二万元以上五万元以下罚款”对违法情形认定简单，具有可操作性。
⑶只有以“危及人防工程安全的面积”来认定违法情形，才能与《福建省人民防空条例》第二十六条第三款“无法修复的，应当按照前款规定缴纳易地建设费”相衔接。例如：损坏防护设备，构成无法修复，是征收该防护设备市场价格的金额，还是征收该防护设备危及的人防安全面积的易地建设费？按照损坏人民防空工程危及工程安全面积多少来认定违法情形，就能较好地解决这类问题。
⑷在处罚幅度上，增加“造成损失的应当依法赔偿”，这样使处罚幅度的内容更加完整，符合《人民防空法》第四十九条和《福建省人民防空条例》第四十条规定。
4.关于“经批准拆除人民防空工程后拒不补建又不补缴易地建设费的”职权名称设定
关于拆除人防工程后拒不补建的职权名称设定问题，《人民防空法》第四十九条（四）表述为“拆除人民防空工程后拒不补建的”，《福建省人民防空条例》第四十条（二）表述为“经批准拆除人民防空工程后拒不补建又不补缴易地建设费的”。为让两者有效衔接而又便于认定违法情形，把职权名称设定为“经批准拆除人民防空工程后拒不补建又不补缴易地建设费的”，解决了三个方面的问题：一是使职权名称表述与《福建省人民防空条例》第四十条规定相一致；二是强调了不经批准拆除人防工程是违法行为；三是把违法情形认定集中在“经批准拆除人民防空工程面积多少平方米后拒不补建又不补缴易地建设费，构成无法补建的”焦点问题上，重点解决“构成无法补建”违法情形处理难的问题。
（五）关于违法情形层次区分性设定
在执法过程中，为便于执法人员对违法情形进行准确的认定、实施适度的行政处罚和便于处理一些特殊情况，需要对违法情形进行尽可能的详细表述。
1.“不修建防空地下室的”违法情形的设定
在实践中，认定“不修建防空地下室的”违法行为，应全部具备以下条件：⑴不经人防主管部门批准。⑵不修建防空地下室；不修建应建防空地下室，可以补建的；不修建应建防空地下室，构成确实无法补建的。⑶不补缴纳易地建设费（在人防部门对当事人下发补缴通知书后，当事人不依法缴纳才能给予认定）。⑷经人民防空主管部门依法作出行政处罚，并责令限期补建后，当事人逾期不补建的。因此，对以上情形，设定了“可以补建”和“构成确实无法补建的”两种违法情形。
对实践中还遇到的一些特殊违法行为也给出了违法情形的设定。⑴对“已构成不修建防空地下室的”违法行为，首先应给予行政处罚，然后补缴纳易地建设费。当事人补缴完易地建设费就不给予行政处罚，不符合《福建省人民防空条例》三十八条规定；⑵对“经人防部门批准后，建设单位不修建应建防空地下室的”违法行为，在违法情形设置上，设定了“正常缴纳易地建设费”、“不缴纳易地建设费又构成了新的违法事实”两种违法情形；在处置上，给出了按照法定程序催告外的指导意见；⑶对建设项目已构成“确实无法补建的”的问题，设置了“除罚款以外，还应当按规定征收应补缴的防空地下室易地建设费”的违法情形;⑷对责令限期补建后，“当事人逾期不补建”的问题，设置了“经人民防空主管部门依法作出行政处罚，并责令限期补建后，当事人逾期不补建的”违法情形。在处罚上，“按规定征收应补缴的防空地下室易地建设费”。
另外，关于建设单位“承诺补建”的问题。有的建设单位“承诺补建”后确实补建了，但也有的建设单位“承诺补建”却逾期不建防空地下室。因此，“承诺补建”没有人防相关法律法规依据，不应当再办理“承诺补建”项目。
2.关于“不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程的”违法情形设定
以违反国家标准中的强制性条文多少设定违法情形，便于执法人员认定违法事实。在执法实践中，“不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程的”违法情形难以认定，操作性不强。一是“人防设备设施未按规定施工安装到位”的违法事实难以认定。人防法律、法规及相关施工规范对人防设备设施何时施工安装到位没有明确规定，也就是说，在人防工程竣工验收之前，人防设备设施没有按规定施工安装到位就不能认定已构成违法行为。二是口部结构或主体结构存在什么缺陷难以认定。一方面缺陷没有明确具体指项，另一方面没有明确该缺陷是否违反国家标准中的强制性条文。因此，以实际违反了国家标准中强制性条文的多少来认定违法程度。
3.关于“占用人民防空通信专用频率、使用与防空警报相同的音响信号或者擅自拆除人民防空通信、警报设施的”违法情形设定。
如无专用设备检测，平时很难以发现“占用人民防空通信专用频率”。如不是在警报试鸣或是临战转换时机，也难以发现“擅自拆除人民防空通信、警报设施的”的违法问题。因此，在违法 情形的设定上，从平时、警报试鸣前和临战转换三种时机区分违法情形，着重看违法行为人被查处时的态度及改正效果，突出对临战或战时违法行为的处罚。在违法程度“轻微”、“一般”中，没有设置“责令限期改正”，是基于违法情形“经查实后主动改正，立即退出占用通信专用频率，退出使用相同频率，恢复通信警报原状，没有损坏设施”，当事人已改正违法行为，再对当事人“责令限期改正”，已无意义。
4.关于“阻挠安装人民防空通信、警报设施安装”的违法情形设定
在违法程度“轻微”的设定上，对违法情形“责令整改后不阻挠安装的”不给予行政处罚，符合《人民防空法》第四十九条第（六）“阻挠安装人民防空通信、警报设施，拒不改正的”的法律规定。如造成损失的则应当依法赔偿损失。
5.关于“向人民防空工程内排入废水、废气或者倾倒弃物的”违法情形设定
在执法实践中，以向人民防空工程内排入废水、废气或者倾倒弃物影响工程面积多少来认定违法情形，比较困难，不便于操作。因此，采取以平时、临战转换和战时三种环境条件下，违法行为人对待违法行为的认错态度和改正态度，来界定违法程度和违法情形，便于执法人员具体操作。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　福建省人民防空办公室
2016年1月14日